重点区域工业用地分割政策的变化

在我国，工业产权分割在很长一段时间内都是一个比较模糊的中间地带，因相关政策法规不明确、各地对工业产权分割的态度不一，其相关的纠纷也不少。但近年来在国家大力促进工业经济平稳增长和热门城市土地资源愈发紧张的背景下，各地区政府相继开始对工业用地供地方式进行了再探索、再开拓，出台了不少具有前瞻性的政策以让工业用地“开源”又“节流”，进一步平衡供需关系、完善产业准入退出机制。不少城市开始探索先租后让、混合用地、分割转让、工业上楼等多样化供地用地方式，旨在提升用地效率全面助推实体经济。从明令禁止到灵活放开到甚至鼓励，我国工业产权分割政策方兴未艾。

工业产权分割政策难落实的根本原因

不论对于工业产权分割态度谨慎还是宽松，各地政府对于“保障工业用地，严禁作其他商业用途”的原则都是一以贯之的。而此类担忧也是政府对于工业产权分割关口严格把牢的重要原因之一。工业用地因政策扶持等原因，比起其他经营性用地竞争性低、成本低廉，如果开发商明修栈道暗度陈仓，以工业之名行经营之实，不仅会造成不公平竞争，也会破坏当地园区生态，最后政府“割肉”出让的土地没卖上价，其原有的提升税收、拉动当地产业发展和就业目的也达不成，白白让中间商挣了差价甚至因为恶行竞争还要倒赔上原来的产业，这对于政府来说确是不可不防。

除了要稳保工业用地用途、提振产业发展外，产权分割的实操细则也是需要“头疼”的问题。分割后各种容积率、建筑面积、绿地率、配套建筑占地这些用地指标，还有固定资产投资强度、开发强度、产出强度、亩均税收等经济指标，以及能耗标准、环境标准、安全生产等管控指标落实起来可能会有争议和困难，以及在一些资质的审核方面，也需要因地制宜落实相关程序和标准。

产权分割助力新时代工业经济发展

在当前全球经济形势的冲击下，我国工业经济面临着相当严峻的挑战。为更好地适应市场需求、盘活工业用地资源，深化土地市场改革成为当务之急。

1、适应新经济模式，促进创新、发展

随着新经济模式的兴起，企业对于用地需求呈现多样化趋势，而产权分割恰能够灵活满足不同企业对于厂房、产业空间的特定需求，促进企业更精细化、个性化的经营模式。而当今各地对于工业的追求逐渐从“量”转到“质”，对高精尖的“小巨人企业”情有独钟，但是此类创新型企业和初创公司对于生产、研发场地的需求规模常常较小，产权分割降低了企业获得用地的门槛，能够更容易地获得适合其规模和需求的工业用地，使得更多初创企业能更轻松地进入市场，形成创新、发展的良好市场生态。而产权分割下形成的产业集群也有利于不同企业间进行机会共享和资源交换，有利于形成更加开放、协同的经济生态。

2、促进招商引资，活跃市场投资氛围

以往无法分割销售出让的政策对于企业而言直接增加了成本压力，能整个吃下项目的大买家少、企业选择空间少，资金周期长，在漫长且未知结果的守望里，企业的热情默默下降。放宽分割转让、摊薄土地成本，有利于更多企业进入，便于地方政府招商引资。而对于企业而言，传统制度下中小型企业“群租房”模式经常会出现多个企业共用同一本证的情况，此种情况下企业办理抵押融资等困难。分割销售带来的不动产证分割也有利于企业融资、增加市场投资活力。

3、盘活土地存量，提高土地利用率

因各种历史原因，很多地区工业土地存在“用而未尽”情况，还有一些老旧工业区、新划工业用地亟待近进一步开发规划，工业产权分割政策有利于引入更多可能达不到吃下整个项目实力但是十分具有发展潜力的中小微企业，实现供需进一步平衡，盘活存量建设用地、提高元素配置效率，使原有工业空间实现“再升级”，有力于推动实体经济的健康、可持续发展。

各地工业产权分割政策

我国各地区经济基础不同，地方政府产业发展和规划也不同，尽管各地区都开展了工业产权分割政策的推动工作，具体闲置和要求也略有差异。

1、北京

北京地区用地空间紧张，相关政策严格，《北京城市总体规划(2016年—2035年)》中明确规定需要坚守建设用地规模底线，严格落实土地用途管制制度，坚决推出一般性产业。2019年《关于进一步完善已建成研发、工业项目转让管理有关问题的通知》强调建设单位不得分割销售研发、工业项目。市住房城乡建设委不再受理建设单位申请研发、工业项目的转让或销售。建设单位整体转让已建成研发、工业项目的，买受人应是区政府审定的企业或专业园、公共服务平台、孵化器运营机构。其城市定位决定其对待用地问题十分谨慎，也形成其工业产业外溢趋势。

2022年的《关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见（试行）》中鼓励产业用地混合利用，允许弹性年限出让存量国有建设用地，提出对腾退的流通业用地、工业用地，在收回原国有建设用地使用权后，在符合规划及本市产业发展要求前提下，经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排产业用地，进一步盘活存量土地。2023年的《北京市发展和改革委员会等11部门关于北京市推动先进制造业和现代服务业深度融合发展的实施意见》中再次强调需要强化用地保障，完善长期租赁、先租后让、弹性年期等工业用地市场供应体系，提升土地使用的灵活性和适应性。总体而言，增加了已有工业空间的灵活度，但其对于工业用地分销的严厉态度不变。

2、上海

2020年上海规划工业用地规模为550平方公里，到2035年规划工业用地规模为320-480平方公里，其总体处于一个缓慢“去库存”的趋势，强调“严守防线，盘活存量，优化布局”，2021年上海在《关于加强上海市产业用地出让管理的若干规定》中强调，对于标准类产房用地，其建设用地使用权不得整体或分割单独转让。通用类研发用地上除生活配套设施以外的物业可转让不超过30%；园区平台、领军企业的标准厂房类工业用地，除生活配套设施以外的物业可转让不超过50%；园区平台采用直接转让的比例不得超过可转让物业的60%；领军企业采用直接转让的比例不得超过可转让物业的40%。园区平台转让的物业，自转让登记之日起5年内不得再次转让。鼓励先租后售。可以发现对于园区平台和领军企业的拿地出让标准不同，政策总体倾向于国有企业，民营企业在上海地区拿地困难。整体来说对产业用地分割态度谨慎。

表 1 上海市产业用地出让规定

2023年上海发布《关于推动“工业上楼”打造“智造空间”的若干措施》和《上海市特色产业园区高质量发展行动方案（2024—2026年）》，旨在优化产业空间布局、产业全面赋能增效、释放工业空间，鼓励混合用地、产业综合用地等复合用地方式，提高集约用地水平，支持弹性出让、长期租赁、租让结合等措施灵活供地。对于土地出让态度有所放松但没有更多详细具体说明，大体而言处于土地政策处于促进产业升级和城市可持续发展的灵活调整状态。

3、深圳

工业土地分割政策在深圳源远流长， 2013年《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》就已经出现了工业产权分割相关内容。到2018年，深圳印发《深圳市人民政府关于印发工业区块线管理办法的通知》，创新提出了工业区块线管理制度，对工业产权分割进行分级管理。2020年，深圳再出台《深圳市工业楼宇及配套用房转让管理办法》，详细规定根据用地取得方式的不同做出不同规定。1.对于一般工业用地上的工业楼宇及配套用房的转让，新出让用地按照我市工业及其他产业用地供应管理政策执行，原则上重点产业项目不得转让，一般产业项目不得转让或仅限整体转让。已出让用地上工业楼宇及配套用房按照土地出让合同的约定执行；合同没有约定或者约定不明确的，原则上以未约定或者约定不明确的部分为单位进行整体转让。2.通过拆除重建类城市更新形成的工业楼宇，项目实施主体可以选择分割转让、不得转让或以宗地为单位整体转让。3. 关于原农村集体经济组织继受单位取得的土地整备留用土地、非农建设用地、征地返还用地，其地上的工业楼宇及配套用房的分割转让比例不受限制。2013版《方法》废止。

表 2不同取得方式用地工业楼宇及配套用房转让管理方法

可以看出，深圳在探索工业用地使用分割一直处于创新、探索的状态，对工业用地分割抱相对宽松态度。在《深圳市 2022 年度建设用地供应计划》中还提出要“加大产业空间保障力度”，其年度建设用地中产业用地总体达到21.1%。同年《深圳市20大先进制造业园区空间布局规划》中强调要功能协同、产城融合，强化供给、分步实施，到2025年，保持270平方公里工业区块线范围基本稳定；到2035年，全市规划工业用地占建设用地比例不低于20%。《关于印发进一步促进深圳工业经济稳增长提质量若干措施》中强调要加快工业项目规划建设，对于高端先进制造业重大项目要狠抓投资、加强招商引资、加大奖补力度，加强产业用地资源保障，进一步降低“工改M1”项目审批门槛，多措并举盘活存量工业用地。而在2023年的《关于印发深圳市降低制造业企业成本若干措施》中更强调要有序推进工业上楼，加强工业厂房租赁市场监管，推广重点产业项目土地价款分期缴纳模式。种种政策体现深圳稳推工业增长、锚定“工业立市”战略的坚定决心。

4、重庆

作为老牌工业基地，重庆的工业用地政策几经波折，2015年《重庆市工业园区及工业项目规划管理办法》规定的普通工业项目除项目整体转让外，其土地、房屋不得分零转让。2020年《重庆市优化工业园区规划建设管理若干政策措施》指出要强化产业用地供给。逐步推行长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让方式供地。采用租赁和弹性年期出让方式供地的，可根据企业意愿灵活设定租赁期限和出让年限。而在2023年被称为“政策包”的《2023年出台工业部用地支持实体经济发展政策问答（2023版）》中更是强调要“亩产论英雄”，推行工业项目标准地出让，支持企业采取五年过渡期转型升级和建设用地使用权转让、出租、抵押等方式盘活存量工业用地，企业在建成投产后，对确有节余的工业用地，可以向属地规划自然资源主管部门提出申请登记转让。

从“不得分零转让”到“可灵活转让”再到“推行转让”方式，政策的灵活性和宽松性不仅有助于有效配置城市土地资源，同时也能更好激发中小企业的生产投资活力，体现了重庆政府全力推动产业升级、扩内需稳增长、激发市场主体活力的期许，也体现其对于产业进一步发展的期望。

5、东莞

东莞土地目前开发强度超50%比肩深圳，其土地资源紧张、工业用地严重不足，如何在现有基础上对于土地资源进行再整合利用、为工业发展再一步添砖加瓦成为东莞政府思考的重要问题。从政策上看，东莞政府对于工业用地制度也在不断积极探索。

2019年5月发布的《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间，加快推动高质量发展的若干意见》中提出，要以增容提效为重点，优化拓展产业发展空间，全面盘活政府储备土地，鼓励市属国有企业或大型龙头企业，结合产业转型与城市升级需求，以租赁方式进行过渡性开发利用，支持镇街（园区）主导镇村工业园“工改工”项目、实施产业用房产权分割及转让，加大低效闲置土地处置力度，鼓励优质企业通过兼并重组、合作开发等方式盘活低效闲置土地，探索盘活利用集体私下流转土地。可以看出东莞对于产业用地分割政策并持鼓励、宽松态度。

类似地，在2020年4月发布的《东莞市人民政府关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》再提支持产业用房分割转让。国有土地上面积15亩、容积率3.0以上的“工改M1”高标准厂房和工业大厦项目，工业生产用房可按幢、层等为基本单元进行分割转让（现售），满足无独立用地需求的中小微制造业企业发展的空间需要，最高分割转让比例为工业生产用房总计容建筑面积的70%，单层建筑面积最少为500平方米；因产业链招商、定制改造等需要并按“一事一议”报请市政府同意可提高分割转让比例。对比其他城市，不仅支持产业用房分割，而且支持按幢、层等为基本单元进行分割转让的东莞的产业用地政策可以说能很大程度上缓解中小企业购置厂房开展独立生产的压力。

另外，2022年东莞发布《东莞市新型产业用地（M0）管理办法（修订）》，对于M0用地进行进一步规范。 2023年6月发布《东莞市“工改 M1”项目工业生产用房产权分割及分割转让不动产登记实施细则（试行）》，规定“工改 M1”项目的工业生产用房按幢、层等固定界限为基本单元分割，层是产权分割的最小单位，不得在层内再进行分割。现代化产业园区内“工改 M1”项目工业生产用房最高分割转让比例为 100%。现代化产业园外的“工改 M1”项目原则上不允许分割转让。因实施政府主导连片“工改工”而建设的工业安置房项目工业生产用房最高分割转让比例为 100%。存量“工改 M1”项目及其他经市政府同意分割的项目工业生产用房最高分割转让比例为 70%。对于M0、M1工业用地的规定补充，进一步对于在支持产业用地分割的“松”上加了适度规范市场的“紧”，一弛一紧有利于优化供给元素配置，可操作性强，有利于规范产业地产市场形成良好产业用地生态。

表 4工业生产用房分割比例